从目前掌握的情况来看，《指导意见》会以规范性文件的形式出台，《暂行办法》会以部门规章的形式出台。相比来看，后者的规范性更强，运用法治思维进行规范分析的价值更大。因此，下文将从部门规章立法所应遵循的比例原则和法治原则出发，重点对后者进行讨论和评价。

二、比例原则与专车新政方案

比例原则是有关立法必要性的指导原则，要求：一是立法目的是正当的（目的正当性）；二是规定的制度有利于实现立法目的（适当性或妥当性）；三是规定的制度所带来的成本或造成的损害是最小的（必要性或最小侵害性）；四是规定的制度所带来的成本或造成的损害与其所实现的目的之间是成比例的（狭义的比例性）。[3]

关于制定《暂行办法》目的的正当性分析，交通运输部在起草说明中已有阐述，虽然互联网思维下的讨论对此多持批评态度，但是完全否定交通运输部的立法动机并不是一种建设性的态度。专车这一新型业态已经给既有出租汽车市场带来显著冲击，面对利益的变化、失衡甚至冲突，作为行业主管部门的交通运输部毫无疑问应该积极作为，维护正当的市场竞争秩序，推动利益的再平衡。因此，作为行业立法，在其目的旨在促进行业改革、发展和稳定平衡的背景下，与是否立法相比，如何更加科学地进行制度设计、怎样更加合理地进行利益调整显然更为重要。就《暂行办法》目前规定的内容来看，其制度设计更侧重于稳定，对专车商业模式的繁荣发展并未予以充分考虑，保守色彩相较改革色彩更浓，不少制度设计并非必要，在比例原则的把握上仍有不足。

《暂行办法》对平台经营者、车辆和驾驶员均规定行政许可并不是必要的。根据《行政许可法》第十三条的规定，公民、法人或者其他组织能够自主决定的；市场竞争机制能够有效调节的；行业组织或者中介机构能够自律管理的；行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的事项，可以不设行政许可。专车平台从维护良好的用户体验和自身的长远发展来看，在市场机制条件下，有足够的动力运用自己的平台私权力，[4]制定好专车营运规则，管理好专车驾驶员。专车的发展实践也基本验证了这一点，此前交通运输主管部门一直未解决的拒载、绕道行驶、议价、甩客等问题，在专车的商业模式中很大程度上得到了解决。因此，更好地发挥专车平台的作用比单纯地依赖行政许可进行事前监管会更加有效。

《暂行办法》有关许可条件的具体规定在必要性方面也存在问题。比如，《暂行办法》第五条有关专车平台经营者“服务所在地与注册地不一致的，应在服务所在地登记分支机构”的要求就没有必要。在交通、通讯已经非常发达的今天，平台经营者可以随时安排人员在当地解决问题、及时对接当地监管部门，登记分支机构只会徒增运营成本。再如，《暂行办法》第十八条要求从事专车服务的驾驶员必须与专车平台签订劳动合同。从权力的边界来看，“对于民事关系，除法律有特别授权，行政机关一般无权直接处理。”[5]设计这一法律规范的目的无非在于通过控制驾驶员规模限制专车市场规模和通过劳动合同关系更好地保障乘客权益。前者是否合适权当别论，后者则完全可以通过合理的保险制度替代解决。目前的规定，一方面增加了专车平台的运营成本，另一方面也将兼职从事专车服务的人员挡在门外。因此，这一规定既不必要，也不妥当。