几千年来，中国各民族的经济、文化和社会制度一直千差万别，差异就是矛盾，有民族差异，就会有民族矛盾。在一个多民族的国家中，承认这种差异，并且制定相应的承认差异的制度，才可能维持各民族的统一。几千年来，在边疆和少数民族地区实行的(册封)封国和羁縻府州制度，就是承认这种差异的政治制度。

自西汉以来，羁縻制度经历了边郡制、羁縻府州与册封制和土司制三个阶段。

西汉将在边疆地区新设的郡称为边郡或初郡，与中原地区的郡有明显不同。首先，这些郡大多是少数民族地区。中原王朝以当地民族或部落原有的地域为郡的范围，保持当地原有的头人和风俗法纪。中原王朝在边郡设立两套官吏系统。一是与内地相同的太守、令、长等官吏，由中央政府直接派遣任免，属于流官系统;二是与前者并列的王、侯、邑长等，虽然也由中央政府任命，并颁给金、银、铜印，但都是由当地民族的首领世袭充任，属于土官系统。当地少数民族原有的部落和人民都由土官管理，不缴赋税，只是向政府交纳一些土贡(土特产品)，以此对中央政府表示政治上的臣服。

唐朝建立以后，疆域空前广大。唐朝统治者总结前代的经验，认识到，如果单纯依靠武力，一方面难以征服众多的边疆少数民族政权;另一方面，对依靠武力征服的地区，难以维持长久和有效的统治。于是他们采取“偃武修文”的方针，以通使、和亲、册封和互市等政治和经济的手段为主、武力威慑为辅的策略，对各边疆少数民族地区和政权进行招抚，从而达到“中国既安，四夷自服”的目的。

唐代，在西域(今新疆与中亚)、东北、岭南、外蒙古等地共置羁縻府州近千个。如在突厥、党项、土谷浑地区置29府90州;在龟兹、于阗、焉耆、疏勒和粟特等地区置51府198州;在契丹、靺鞨等部置14府46州;在岭南置92州;在羌族等居地置261州。

羁縻府州的都督和刺史都由当地少数民族首领世袭充任。同时，唐朝又在这些边疆地区设都护府和节度使来统领这些羁縻府州。如西域的安西和北庭都护府、东北地区的安东都护府、外蒙古的燕然都护府、内蒙古的安北都护府，控制土蕃和僚等族的剑南节度使等。这些接受册封的地方民族政权和羁縻府州，主要有如下的特点：

第一，由当地少数民族首领世袭管理，内部事务自行其是，中央不加干涉;原有风俗制度一概保留，“顺其土俗”，中央政府不加过问。

第二，地方首领和政权与中央政府保持联系，有甥与舅、君与臣、上级与下级、中央与地方等不同形式的联系，在军事上要“奉征调”。