其一,应当确立“适度犯罪化”策略。从刑法修正案(九)可见,犯罪化是目前我国刑法立法应对恐怖主义的主旋律,集中表现为以实现刑法保护国家与社会利益为目标,注重增设新罪名或加重对某些涉恐犯罪的处罚。但是,恐怖主义、极端主义有着极其复杂的历史根源与现实背景,甚至与国际局势的发展密切相关。刑法以犯罪和刑罚为主要内容,它无力解决社会的各种深层次冲突和矛盾,甚至很难说是一种“治本”的法律。这就要求我们对于恐怖主义、极端主义行为持有一种理性、谨慎的态度,“非犯罪化”和“过度犯罪化”都不可取,应当采取“适度犯罪化”的策略。具体包括:一是将严重危害社会行为犯罪化的同时,对可以通过行政措施调整的行为不以犯罪论处,保证刑法在安全与自由之间达成平衡,使刑法在维持社会秩序的同时,尽可能避免对公民日常生活造成负面影响。二是对处于预备阶段的恐怖行为或者其他一些危害并非十分严重的恐怖犯罪,积极推行“严而不厉”的处罚模式,严密刑事法网、强化刑事责任追究。

其二,应当明确界定专门概念。刑法修正案(九)引入新的专门概念之后,将会涉及级别管辖、律师会见、证人保护、违法所得没收等刑事程序的运行以及反洗钱措施的启动。尽管反恐怖工作的首要立足点在于遏制恐怖主义、极端主义,维护国家安全和社会秩序,但现代法治国家为了保护人权,不应允许涉恐程序的任意开启甚至滥用。依照罪刑法定原则的要求,刑法条文必须用清晰的文字表述确切的意思,不得含糊其辞或模棱两可。由此,一般公民可以根据刑法的明文规定认识到恐怖主义的性质,准确预测自己行为的法律后果;对于未实施刑法所规定的犯罪行为者,法律保障其不受明文规定之外的处罚。刑法修正案(九)引入了“恐怖主义”“极端主义”等新的概念,进而决定着恐怖主义、极端主义物品、标识、服饰、物品、图书、音频视频资料等的认定,对于社会生活会产生重大影响。因此,国家立法机关应当通过立法解释,对“恐怖主义”等新概念作出权威界定,同时对“恐怖主义”与“恐怖活动犯罪”“恐怖主义”与“极端主义”“恐怖活动犯罪”与“极端主义犯罪”这几组概念之间的关系作出明确区分,以准确锁定反恐怖斗争的对象,为司法机关办理有关案件提供明确而充分的法律依据。

其三,应当增设应对恐怖主义活动的核心罪名。刑法修正案(九)规定了一系列涉及恐怖主义、极端主义的新罪名,但主要属于暴恐活动的预备行为或煽动行为,并未将暴恐活动的实行行为规定为独立的犯罪。由于我国现行刑法典中尚缺乏专门的反恐罪名,对于具有暴力恐怖色彩的犯罪活动,只能按照故意杀人罪、故意伤害罪、绑架罪、爆炸罪等普通罪名定罪量刑,难以体现反恐怖工作的特殊性。因此,反恐刑法之完善应当将暴力、破坏性的犯罪类型从刑法典分则有关章节中分离出来,结合特殊的犯罪目的,合并设置为专门罪名——恐怖活动罪,规定于刑法典分则第二章危害公共安全罪之中。这有利于进一步淡化恐怖活动的政治色彩,为反恐怖工作提供更有力的刑法依据。同时,由于我国刑法典中涉及恐怖主义、极端主义的条款日趋丰富,在今后修订刑法典的过程中,可以考虑将恐怖活动犯罪在刑法典分则中专章或专节予以集中规定。