从2006年以来，关于社会保险基金投资体制的讨论与改革尝试曾进行过两次。

第一次是2006-2007年，当时讨论和争论主要集中在是由各省分别投资运营，还是由中央统一投资管理，最终中央决定，除国家批准的第一个试点省份辽宁继续按原有体制进行试点外，中央财政给予其他省份做实个人账户的补助资金直接委托给全国社保基金理事会投资运营。

第二次基金投资体制改革发生在2011年，当时可供选择方案被圈定为3个：“政府部门投资运营”“市场机构投资运营”和“专门机构投资运营”，最终决定建立一个专门投资机构，即由中央政府出面建立一个统览全国、市场化、多元化的投资机构，系国务院的直属事业单位。但由于对养老保险基金市场化和多元化投资的误解，大量严厉质疑和批评的言论充斥网络媒体，2012年2月最终决定，已经进入实际操作阶段的改革暂停。

在“十三五”期间，无论是基金规模，还是社会共识，或是前两次改革尝试的经验教训，建立投资管理运营体制都到了呼之欲出的程度。

分散投资将强化地方利益

集中投资模式是改革方向

《经济参考报》：与前两次改革相比，“十三五”期间进行的第三轮改革的难度如何?有的地区已经开始了养老金投资体制改革的实验，您认为，新一轮改革的政策选择与改革取向的大体轮廓是怎样的?

郑秉文：我认为，与前两轮改革相比，第三轮改革面临的形势更为复杂了，这是因为可供选择的政策范围和利益主体发生了明显变化，而“2011改革”圈定的三个思路改革取向是非常清晰的。第三轮改革至少存在5个潜在方案。

方案一和方案二均为各省分散自行投资的思路，一是采取地方政府直接控制的“行政受托”方式，即政府委托社保经办机构，后者实行外包与自营相结合。二是可能采取地方政府间接控制的“法人受托”方式，即建立省级独资法人机构(包括建立社会保障基金理事会)。这显然是下下策，因为它存在两个问题。一是在30多个省分散体制下，法人治理结构难以建立起来。即使建立起来也难以解决许多重大问题，比如，谁来决定资产配置，各省收益率的巨大差别和攀比倾向导致的问题如何处理，收益率为负值时将如何面对，如何面对各省分散投资的利益输送风险点等太多问题，不仅投资风险加大，而且有可能增加对资本市场的冲击和不确定性。第二个问题更重要，即省级作为投资主体不仅会强化早已形成的地方利益，而且与实现全国统筹背道而驰。一旦这一步迈出去，全国统筹将不可能真正实现，社保制度碎片化必将彻底“固化”。届时，在世界各国中，中国将是唯一各省分散投资的国家，而统筹层次低下则是很多制度缺陷的根源。