上世纪80年代中期开始的国有企业改革冲击了传统的劳动保险制度。

为平衡不同企业的退休费用负担，广东等地开始试行退休费用社会统筹。

随着企业用工制度和工资福利制度改革的深入推进，1991年，国务院颁布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，规定社会养老保险费用由国家、企业和个人三方共同负担，实行社会统筹。

统账结合的养老保险制度在企业大规模覆盖是从上世纪90年代中后期开始的。

当时，我国国有企业普遍出现经营困难，许多企业发不出退休金。有的企业用卖不掉的产品抵退休金，有的干脆不给办退休。

在此背景下，城镇企业职工基本养老保险制度加快扩面，并提出了“确保养老金按时足额发放”的任务目标，解决职工“领不到养老金”这个最突出的矛盾。

企业职工养老从“单位保障”迈向了“社会保障”。

在这个阶段，机关事业单位养老保险制度也进行了研究探索，但改革进程相对滞后，仍实行单位退休养老制度。

改革的不同步，两种制度在筹资方式、待遇计发调整和管理方式上均不同，形成了所谓的养老“双轨制”。

问题凸显

我国现行的退休金双轨制，有两套并行的养老金体系，一套是政府部门、事业单位的退休制度，由财政统一支付养老金;另一套是社会企业单位的“缴费型”统筹制度，由单位和职工本人按一定标准缴纳。

对这样的双轨制，媒体归纳出三个不同：

一是统筹的办法不同，企业人员是单位和职工本人按一定标准缴纳，机关事业单位的则由国家财政统一筹资;

二是支付的渠道不同，企业人员由自筹账户上支付，而机关事业单位则由国家财政统一支付;

三是享受的标准不同，机关事业单位的养老金标准远高于企业退休人员，差距大概是3倍至5倍。

上世纪90年代国有企业制度改革过程中，城镇职工养老保险率先纳入社保体系，而机关事业单位人员的养老金仍由国家财政和单位按退休前工资70%至90%的高比例支付。

中国劳动统计年鉴的数据显示，1993年以前，机关事业单位和企业的人均离退休费基本在同一个水平线，年均不到5000元。此后两者的差距越来越大。2007年之后，差距有所持平，但一直维持在1.5∶1的水平。

这种差距的存在，导致矛盾日益突出。

国务院副总理马凯在代表国务院向全国人大常委会作报告时表示，虽然我国社会保障体系基本形成，但公平性不足。其中，由于机关事业单位仍实行单位退休养老制度，与企业职工养老保险制度双轨运行，待遇差距矛盾突出，社会反响强烈。