法律既然结合了意志的普遍性与对象的普遍性，所以一个人，不论他是谁，擅自发号施令就绝不能成为法律;即使是主权者对于某个个别对象所发出的号令，也绝不能成为一条法律，而只能是一道命令;那不是主权的行为，而只是行政的行为。

每一个个人所喜欢的政府计划，不外是与他自己的个别利益有关的计划，他们很难认识到自己可以从良好的法律要求他们所作的不断牺牲之中得到怎样的好处。为了使一个新生的民族能够爱好健全的政治准则并遵循国家利益的根本规律，便必须倒果为因，使本来应该是制度的产物的社会精神转而凌驾于制度本身之上，并且使人们在法律出现之前，便可以成为本来应该是由于法律才能形成的那种样子。这样，立法者便既不能使用强力，也不能使用说理;因此就有必要求之于另外一种不以暴力而能约束人、不以论证而能说服的

权威了。这就是在一切时代里迫使得各民族的父老们都去求助于上天的干预，并以他们固有的智慧来敬仰神明的缘故了，为的就是要使人民遵守国家法也像遵守自然法一样，并且在认识到人的形成和城邦的形成是由于同一个权力的时候，使人民能够自由地服从并能够驯顺地承担起公共福祉的羁轭。这种超乎俗人们的能力之外的崇高的道理，也就是立法者所以要把自己的决定托之于神道设教的道理。

第三卷论政府的形式

那末，什么是政府呢?政府就是在臣民与主权者之间所建立的一个中间体，以便两者得以互相适合，它负责执行法律并维持社会的以及政治的自由。困难就在于以什么方式在整体之中安排这个附属的整体，从而使它在确定自己的体制时，决不至于变更总的体制，从而使它始终能够区别以保存自身为目的的个别力量和以保存国家为目的的公共力量;从而，一言以蔽之，使它永远准备着为人民而牺牲政府，却不是为政府而牺牲人民。

民主制：把政府委托于全体人民或大多数人民，立法权与行政权相结合。如此看来，似乎没有比这种政体更好的整体了，因为立法权与行政权的统一最能充分体现公意之所在，但民主可政体应以以下难以实现的条件为前提：必须是小国家，人民可以易于聚集在一起并易于认训所有其他的公民;必须是具有极其纯朴的风尚，以免事务繁杂与发生棘手的争论;必须人民之间的地位和财富事实上高度平等，否则权利上和权威上的平等便无法长期维持;还要很少有或者根本就没有奢侈，因为它会同时腐蚀富人和穷人。因此，民主政体虽是最为完善的，但并不适合于人类的实际社会，“就民主这个名词的严格意义而言，真正的民主制从来就不曾有过，而且永远也不会有”(第88页)。另外，卢梭还补充道，没有别的政府是像民主的政府或者说人民的政府那样的易于发生内故和内乱的了，因为没有任何别的政府是那样强烈地而又那样不断地倾向于改变自己的形式的，也没有任何别的政府是需要以更大的警觉和勇气来维持自己的形式的。由此我们可以看，卢梭所谓的民主政体，是指古希腊雅典式的直接民主，而现代所称的代议民主则被卢梭归入贵族政体之列。