据称，建立居住证制度是一个过渡性的制度安排，主要是为了建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制，解决那些已经在城镇就业居住但未落户的农业转移人口及其他常住人口在教育、就业、医疗、养老、住房保障等方面的实际困难。目前，公安部已经形成了《居住证管理办法》草案，今年将出台。

　　在我看来，居住证制度这个过渡性的制度安排将存在相当长的时期。因为我国不可能很快缩小城乡差别，很多大城市也无力承担过多的人口涌入，更何况有些农民工很可能不打算永久在城镇居住。

　　广东是从2016年在全国最早实施居住证制度的，4年来发放居住证4872万张，而全省只有3000万流动人口。如果考虑到一部分人没办居住证，可以判断，有相当一部分流动人口离开了广东。或者说，暂住证改为了居住证，但一些流动人口也仍然是暂住的。而这部分暂住者或还不确定是否要取得户口的进城不落户者，也需要一些公共服务和社会福利，尤其是子女入学、公租房、出入境等社会服务。这就是居住证要发挥的功能。

人往大城市走与政策鼓励发展小城镇的矛盾

　　再次是人往大城市走与政策鼓励发展小城镇的矛盾。《意见》根据十八届三中全会的精神，进一步明确指出了四类城市的定位。形象的表述是：小城镇基本没门槛，中等城市门槛较低，大城市降低门槛，特大城市建立和完善积分入户制度。

　　问题是，农民工蜂拥而至的是特大城市和大城市，这与户籍制度改革引导的方向恰恰相反。统计数据显示，全国有一半农民工集中于十大城市，其中1/4又集中于前四大城市。根据国家统计局公报，全国农民工总量为2.69亿人，其中，外出农民工1.66亿人。理论上，只有那1亿本地农民工可能在小城镇进城落户。当然，广州、深圳以及珠三角的中心镇对入户也有严格限制，而粤东西北地区的小城镇很难吸引外来农民工入户。

　　根本上，这里既有缩小地区差别问题，也有医疗、教育、文化等资源向中小城市转移的问题。试想为什么美国的中小城镇能吸引人，就是因为城乡差别不大，很多好大学、名医院都建在小城市。这就涉及我国城镇化路径的重新调整的问题了。(作者：广州市社会科学院研究员 彭 澎)