改革开放以来，以实行家庭联产承包责任制、土地拍卖制度等为代表的土地改革，解放了农村生产力，推动了城镇化的发展。然而，我国目前的二元化土地管理结构弊端不断凸显，难以适应新型城镇化建设的要求。而且，农民并没有充分享受到土地转让和升值带来的权益，土地财政问题也日益突出。如何打破土地二元结构限制，推动新型城镇化，释放新一轮制度红利，成为这一轮土改的关键所在。

对于《决定》提出的土地改革相关举措与目标，应如何解读、如何落实?新一轮土地改革将给我国经济发展带来怎样的红利?为回答以上问题，本报采访了中国金融四十人论坛成员、国务院发展研究中心金融研究所副所长巴曙松，中国国际金融有限公司首席经济学家彭文生，中国农村金融论坛成员、中国社会科学院农村发展研究所研究员张晓山，是为北京圆桌第394期，以飨读者。

现行土地制度的症结：城乡二元分割

《21世纪》：十八届三中全会《决定》提出，要建立城乡统一的建设用地市场。这是新一轮土地制度改革的题中之义，是直面现行土地制度中城乡二元分割格局的重要举措。那么，城乡二元分割格局存在哪些问题?对我国经济转型和城镇化建设有哪些影响?

巴曙松：中国的现行土地制度在世界上是最为独特、最为复杂的制度。这套体系的核心内容可以概括为三点：二元分割、政府垄断和非市场化配置。

所谓二元分割是指城市和农村是完全分离的，采取了完全不同的两种所有制制度。城市土地属于国有，地方政府享有建设用地的处置权、出让权和收益权。农村土地则是农民集体拥有农地农用时的土地使用权、收益权和转让权，但是在农地转为非农用时，农民的土地权利在获得原用途的若干倍数补偿后即告丧失。

所谓政府垄断是指城市土地市场的供给是由地方政府通过征收农地而独家垄断。并依据不同的土地使用用途，采取不同的土地出让方式：经营性用地是实行“招拍挂”的形式入市;政府以公共目的使用的土地通过“划拨”的形式入市;工业用地在2004年之后名义上是采取“招拍挂”的形式出让，但事实上还基本是根据成本价格出让。

所谓非市场化配置是指耕地占用实行审批制度，为确保粮食安全，中国实施了最严格的耕地保护制度，通过计划手段保护18亿亩耕地红线。建设用地的供给则实施严格的指标控制。

中国土地所有权和产权制度的二元分离，使得中国的土地市场也是分离的。农用地市场和城市建设用地市场是完全不同的两个概念。农地的市场是只限于农地农用的市场，而农地转非农用地则受到所有制的管制，必须要经过政府征收，农地不能自然变成建设用地。这种城乡二元分割格局是中国土地制度的核心症结，也是一系列问题的根源。