然而，在还没有弄清“学区制”的情况下，许多地区的官员们便开始生吞活剥，他们甚至连三中全会《决定》中的“试行”都给忘记了，立马在自己的管辖范围内疾风骤雨般地推行“学区制”。有的组建教育集团，一夜之间，十几所学校翻牌，让名校成为托拉斯；有的增加管理层次，在学校和教育主管部门之间，又多了一层“婆婆”；有的则重新划分教育主管部门中层处室和直属单位的职能，让他们分区连片管理学校，如此等等。

严格地说，“学区制”是一个特定的概念。作为一个相对独立的治理结构，它只有成为一个具有独立法人地位的组织，才能承担起政府与公民所赋予和期待的责任。责权利相统一，向来是构建任何一个组织或管理层次的首要原则。因而，真正的“学区制”必须“制”字当前，认真厘清每一个学区所拥有的责任，以及履行如此责任所必需的权力。

从这个意义上说，目前以县、区行政区划形成的公共教育基本管理单位，基本具备了这样的“学区制”要素，作为独立的法人实体，他们的责权利在制度设计上是相对完整的。现在的问题是，由于依附于行政区划而形成的学区管理单位过大，学校发展难以均衡，就近入学更是无法实施。面对这样的矛盾，在短期内又不可能完全脱离行政区划设定学区的情况下，我们应当如何面对？

我们的建议是，从“学区管理”起步，逐渐逼近“学区制”。根据目前各地教育管理体制的现状，“学区管理”模式应该把握好两个要素，即模块化管理和扁平化结构。

所谓模块化管理，是将行政区划中的义务教育学校和所属的就学范围，按照一定的原则，划分为若干个组团。条件成熟时，也可将高中学校划入其中（但目前尚不具备条件，这必须与整个社会转型的进度同步操作，切不可操之过急）。这样形成的学区，我们不妨称之为学区管理模块，由于权利赋给、财税体制、资源流动等制度要素在法律法规框架下无法在这样的“学区”内实现，因而，就万不可将之“学区制”，更不能赋予相应的行政权力。没有法人地位的组织自然没有责任压力，而没有明确责任压力的组织，一旦行政赋予了一定的权力，就很容易迷失权力的价值取向，不仅权力的边界越来越模糊，尤其值得警惕的是，极可能形成以自我利益为中心的权力，这样的权力对被管理者来说无疑是更多的灾难。

因而，为了便于实现公共教育的发展目标，解决当前义务教育普遍存在的难题，我们完全可以实施“学区管理”，将这样的一个个模块化社区作为规划事业、调配资源、方便就学的管理单位。所有学区的管理主体，仍然是上一级具有法人地位的区域教育行政部门，而不是增加一个新的管理层级。