存量优先。户籍制度改革涉及面广，而且需要大量资金支持，必须量力而行，坚持渐进原则。目前，我国有2亿多进城农民工，连同其家属，涉及几亿人口，按照人均10万元的市民化成本计算，全部农民工实现市民化的成本高达几十万亿元。因此，必须循序渐进地推进户籍制度改革。应积极稳妥、规范有序，充分考虑能力和可能，优先解决存量，有序引导增量。可考虑到2020年，在现有进城人口中优先解决1亿常住转移人口落户城镇问题。在特大城市，通过合理的积分入户制度，不仅能够优先把“沉淀型”流动人口转为城镇居民，而且能够引导职业不稳定的流动人口参与积分制管理，逐步提升这部分流动人口融入城市的能力。应通过提供基本公共服务保障农民工基本生存和发展，并提供职业培训以提高其就业创业能力和创业意识，降低创业门槛和创业成本。还应加快城镇安居工程建设，让进城农民工能够安居乐业，实现市民梦、创业梦、安居梦“三大梦想”。

自愿选择。尊重城乡居民自主定居意愿，合理引导农业转移人口落户城镇的预期和选择。农村户籍上附着土地承包权、宅基地使用权、各种涉农补贴等较多经济利益，特别是随着土地制度改革，土地流转将给农民带来更多收入，使农村户籍的含金量更高，因而多数农民工不愿意放弃农村户籍。一项调查表明，有八成进城农民工不愿放弃承包地转为非农户口。对于愿意放弃农村户籍落户城镇的农业转移人口而言，中小城市户籍附着的社会福利和公共服务相对有限，缺乏吸引力。而大城市特别是特大城市落户门槛又很高，而且极高的房价也让农业转移人口“望房兴叹”。这样，就会有相当多的农业转移人口不愿或不能落户城镇。对不愿和不能落户的农业转移人口，不能强迫，而应通过人口管理制度改革与创新，建立居住证制度，保障其合法权益。居住证是流动人口在城市留居、工作、享受基本公共服务的合法凭证。此外，还应把户籍制度改革与推动农业转移人口就地城镇化结合起来，降低人口大规模异地转移带来的社会成本。