1西安市拆迁补偿政策变迁
城市房屋拆迁政策随着我国经济、政治体制改革不断调整。1953年国家颁布的《国家建设征用土地办法》孕育了房屋拆迁法律条例的雏形,其规定应给予被拆迁房屋及其附属物公平合理的代价予以补偿,由于当时房屋交易情况很少,拆迁补偿以实物补偿为主。在此《办法》指导下,各地房屋拆迁政策都进入探索阶段。1989年陕西省制定了《西安市城市建设拆迁安置办法》(以下简称旧《办法》),规定了对正式户口、长期居住人口均应给予安置住房,明确了补偿方式为产权调换、作价补偿、产权调换与作价补偿相结合,体现了补偿方式由原来单一的“拆一还一”实物分配到按人头安置、货币形式补偿的探索创新。1991年国务院出台了第一部全国性的房屋拆迁法规《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称旧《条例》),使拆迁正式走上了法制化轨道。1993年、1998年陕西省对旧《办法》进行了两次修正,主要内容没有变动。2001年国务院颁布了新的《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称新《条例》),取消了将户口因素作为确定安置面积标准的规定,以建筑面积及相关因素为安置标准,充分体现了按市场价值补偿原则。旧《条例》中规定:作价补偿的金额按照所拆房屋建筑面积的重置价格结合成新结算,新《条例》调整为:货币补偿的金额,根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素,以房地产市场评估价格确定,考虑了房屋的土地价值。为了与国务院颁布的新《条例》衔接,陕西省2003年第三次对旧《办法》进行修正,即现行的《西安市城市房屋拆迁管理办法》。

由此可以看出,拆迁补偿方式经历了实物安置补偿、实物补偿为主结合作价补偿、实物补偿或货币补偿三个阶段;补偿对象经历了由补“人头”到补“砖头”;补偿标准从重置价格变为市场评估价格;补偿基数由原来1989年的使用面积变为建筑面积。从以上发展看出,拆迁政策在不断探索,逐步适应我国改革发展和完善社会主义政治体制需要。
2其他城市房屋拆迁政策借鉴
在新《条例》的大框架下,各省市坚持“以人为本”的可持续发展观,贯彻公开、公平、公正的原则,制定出适合本地区发展的拆迁政策,有效保护拆迁当事人的合法权益。以杭州市为例,杭州市在实践的基础上,不断对拆迁政策进行理论创新,发展了我国城市房屋拆迁政策,有很多方面值得借鉴。
2.1以新建房屋市场价格为补偿基准价
在新《条例》指导下,杭州市规定“被拆迁房屋的货币补偿基准价,由房屋拆迁主管部门会同市价格主管部门按半年度同类地段、同类用途新建房屋市场交易的平均单价确定,报市人民政府批准,在每年3月底和9月底前公布”。拆迁人按照新建房屋市场价格从被拆迁人手中购买旧房,再对房屋实施拆除。对被拆迁人而言,房屋拆迁不仅有了合理的补偿,而且能从拆迁项目中受益,共享改革发展成果,有效地减少了拆迁矛盾,促进了拆迁工作的顺利实施。不过相应的拆迁成本也随之增大,不符合拆迁人利益。
2.2拆迁同步安置
杭州市推行“先建后拆,现房安置”模式,切实考虑被拆迁人的利益,实现了零过渡期,有效杜绝了安置房不能按时交付使用的现象,加快了城市建设步伐。2008年杭州市拆迁安置房项目开工380万平方米,竣工220万平方米,逐步实现“房等人”的目标。笔者在调查中发现,很多居民不愿意接受拆迁安置的原因是担心拆迁人抽逃拆迁补偿安置资金,不能按时完成安置房建设,造成被拆迁人长时间在外过渡。同步安置不但消除了被拆迁人的担忧,而且为拆迁人节约了过渡安置费用,是一种双赢模式,应该广为推广。
2.3建立拆迁安置信息系统
杭州市在全国首创了城市房屋拆迁安置信息系统,以信息网络为平台,以公开、透明、高效、便民为主线,以实现拆迁安置“房等人”为目标的新型拆迁安置管理模式。不仅创立了集项目信息、拆迁信息、安置信息于一体的拆迁安置信息系统,还与产权交易、住房监督、住房改革、公房管理等系统信息相关联,实现了数据共享、资源整合、综合审批、联合监督等多项管理目标。拆迁安置信息系统彻底改变了传统拆迁安置模式下的查询方式、数据采集不全、拆迁安置动态掌握难度大以及拆迁协议备案、拆迁户办理安置房产权手续繁杂等问题。
3西安现行拆迁补偿政策存在的不足
3.1在货币补偿方面
西安市区位基准价格标准由政府制定,由于调整不及时,造成货币补偿标准偏低,使得拆迁评估价格严重背离房地产市场价值,拆迁过程中的矛盾日益突出,直接影响城市改造进程。以住宅房屋拆迁为例,西安市现行房屋补偿价格可简化为:住宅房屋拆迁补偿价格=区位基准价?格×?建筑面积+房屋附着物及重置成新价+已办理土地出让手续的住宅房屋按剩余土地年限所计算的土地出让金。区位基准价格采用的是政府指导价,由西安市政府2004年首次颁布,现行标准是2006年调整后的价格。拆迁区位共分为五类,拆迁基准价格在原标准的基础上涨幅5%,如下表所示。
根据国家发改委公布的西安二手房价格指数,2005年5月、2006年5月、2007年5月、2008年5月、2009年5月同比价格指数(以去年同月价格为100)分别为104.4、103.8、105.4、108.8、100.4。经计算,2006年西安二手房价格较2004年上涨8.37%,区位基准价格涨幅5%,调整幅度接近,较为合理;2009年西安二手房价格较2006年上涨19.51%,在房地产市场发生巨大变化的环境下,拆迁区位基准价格却没有根据市场及时更新,仍维持2006年水平,调整滞后。房地产购房价格上涨,却由被拆迁人承担差价损失,造成选择货币补偿的被拆迁人无力购房的情况出现。
3.2在产权调换补偿方面
(1)拆迁过渡期长,“先拆后建”模式造成了西安安置房源短缺,被拆迁人不能及时得到安置已成为上访的焦点问题,一定程度上影响了政府信誉形象。
(2)过渡补助费用偏低,不能满足被拆迁人过渡期间租房需求,不仅使被拆迁人的生活负担加重,也违背了旧城改造的初衷。
(3)安置房远离市区,交通、医疗、商业、公共设施、子女教育等问题相继出现。
4解决问题的方法和建议
4.1以评估的区位基准价格取代政府定价
政府应改变管理模式,适应市场经济发展,退出拆迁补偿标准制定领域,由评估公司以市场为导向评估区位基准价格,使货币补偿达到恢复被拆迁人住房条件及原有生活水平的标准。所谓区位,是指某一房屋的地理位置,主要包括在城市或区域中的位置、与其他地方往来的便捷性、与重要场所(如市中心、机场、港口、车站、政府机关等)的距离、周围环境、景观及城市大配套等。从房地产价格的组成部分上看,区位基准价格就是指拆迁房屋在估价时点状态下,考虑了区域综合因素,包含楼面地价在内的综合平均价格。区位基准价格体现了同一供求区域内房地产价格形成的共性组成部分。用剩余法思路确定区位基准价格,其价值是房地产市场评估价格扣除房屋重置价后的剩余部分。
其具体评估可以参考以下思路:①现场勘察。对拆迁区域进行现场勘察,了解实际及内部情况;②选可比实例。对拆迁区域周边市场调查,收集附近同一供求圈内二手房、新建商品房近期成交价格及相关信息;③算出可比实例的区位价格。可比实例区位价格=可比实例成交价?格-?房屋重置价格;④计算区位基准价格。对可比实例的区位价格进行交易时间、交易情况、区域因素、个别因素修正。
4.2拓宽安置途径,就近安置
针对拆迁过渡期限长、过渡补偿费低等问题,可以借鉴杭州市拆迁同步安置的政策,先建安置房,妥善安置好拆迁户后再实行拆迁改造。也可以通过其他途径:①实行易地安置的,拆迁人通过购买已建好的经济适用房安置被拆迁人;②实行回迁安置的,拆迁人可为被拆迁人提供周转房供其过渡期使用,政府应该储存一定数量的周转房,供拆迁人租用;③按照市场二手房租赁平均价格为被拆迁人提供过渡补助费。针对安置房偏远问题,应尽可能增加近中心城区的安置房源量,对被拆迁人就近安置,并完整详细规划安置房项目,提高其建设质量,完善安置小区周边的配套设施。这些做法可有效减少拆迁过程中的矛盾。